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期刊信息
刊名： 领导科学
Leadership Science
主办： 河南省社会科学界联合会
周期： 旬刊
出版地：河南省郑州市
语种： 中文
开本： 16开
ISSN： 1003-2606
CN： 41-1024/C
邮发代号： 36-104
复合影响因子： 0.246
综合影响因子： 0.105
历史沿革：
现用刊名：领导科学
创刊时间：1985
期刊荣誉：
社科双效期刊
首届全国优秀社科期刊
中文核心期刊(2017)
领导前沿 现在的位置：首页 > 领导前沿 >
地方政府治理创新与治理能力现代化问题探究
发布时间：2015-01-05 16:29:00
在国家治理体系中，政府是国家权力的执行者，是国家治理的主体性力量，其责任就是努力实现国家治理目标。根据经济、社会发展水平的变化，不断调适政府的角色及其治理方式，是各级政府治理创新、实现治理能力现代化的基本内容。地方政府治理创新的目的是提高政府治理能力，而政府治理能力的提高又为地方政府治理进一步的创新提供可能，在二者的不断相互作用中，逐步实现政府治理体系与治理能力的现代化。由于目前我国地方政府治理创新中还存在一些障碍，妨碍了地方政府治理能力的提高，因此，必须不断清除地方政府治理创新障碍，提升政府资源整合能力、政府自身的机制运转能力、政府的现代工具使用能力和政府的责任调控能力等，从而全方位地提升地方政府治理能力，实现地方政府治理能力的现代化。
一、地方政府必须树立“善治”治理理念，促进公共管理职能社会化，提升资源整合能力
传统的政府管理理念束缚着地方政府治理创新。传统的理念认为，社会公共事务只有政府才能管理，政府是管理的唯一主体。在这种理念支配下，地方政府对各类社会公共事务大包大揽，管了许多本来不该管同时也是管不了和管不好的事，其结果是不仅没有实现政府的良好愿望，而且削弱了社会自治能力，压抑了社会和公民的创造活力。公共管理是由国家、政府和社会共同承担的，因此，“国家、政府和社会都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有社会才是公共管理的共同内涵”（李军鹏：《和谐社会建设与社会治理模式创新》，《国家行政学院学报》2005年第4期）。西方国家政府职能转变的历程表明，最优化的社会治理是由多元的社会公共组织实现的。政府管理要由直接管理转变为间接管理，尽可能多地将公共事务交给社会管理，实现公共管理职能社会化。要运用市场机制的作用，将一些政府职能通过向社会转移或委托代理等方式转移给社会组织，以此减缩政府规模、提高行政效率、节约财政支出。
地方政府作为地方公共治理的核心主体，特殊的地位决定了其在全面履行职能的同时，要加大对各种社会组织的扶持力度，着力培育、发展和规范各类社会组织，同时要放松规则，逐步取消对各种社会组织生硬僵化的隶属关系，切实帮助各种社会组织做好相关制度安排及人力资源筹备和经费来源等问题，注重发挥其应有职能，在提升社会自治能力的同时提高地方政府的资源整合能力。治理目标的实现，核心是围绕资源配置与整合来进行。传统的管理时代，资源基本上集中掌握在政府手中；在现代市场起决定性作用的治理时代，政府虽然依然掌握了庞大的资源要素，但越来越多的资源会逐渐分散在各种社会组织和公民手中，特别是一些稀缺资源未必就一定掌握在政府手中，有时候政府也许根本无法获得。在这种情形下，如何识别并优化使用其他各种社会组织和私人所拥有的资源，进一步发挥共识、信任和社会资本等无形资源的作用，促成社会治理主体间的合作与集体行动，就成为地方政府在治理时代必须具备的能力。
二、地方政府必须创新完善社会治理机制，不断提高协调运转能力
地方政府治理能力是统筹其管辖各个领域的治理，促使其相互协调、共同发展的能力，因此，政府单一主体管理那种自上而下的科层制组织与控制方式，将无法满足新的治理需求。在治理模式下，各管理主体在治理中承担不同的角色，履行不同的职责，发挥各自不可替代的作用。这里的关键在于地方政府要创新完善社会治理机制，在此基础上不断提高地方政府治理的协调运转能力。
目前亟待确立的社会治理机制主要包括：第一，公正的利益协调机制。当前各种利益性矛盾和冲突的增加，根源是一定范围内社会财富和社会权利的分配不公，不少劳动者的部分权益得不到有效保障，有失社会公正。这就要求政府“建立健全包括利益引导机制、利益约束机制、利益调节机制和利益补偿机制等在内的社会利益协调机制，引导公众以理性合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾，妥善处理不同利益主体之间的利益关系”（肖文涛：《构建和谐社会与地方政府治理模式创新》，《中国行政管理》2006年第11期）。第二，友善的社会帮助机制。就是以政府为核心的公共部门和各种社会力量，以社会救助的方式对社会弱势群体提供必要的最低生活水平保障，使那些弱势群体中的人们能够有基本的生活保障，缩小社会差异和减少社会排斥，增进社会和谐。第三，有效的公共安全机制。这是现代政府必须提供的公共产品，地方政府履行公共安全职责必须从被动消极的反应式管理向主动预防的积极式治理转变，健全社会治安综合治理工作机制，不断完善有效的矛盾疏导机制，依法及时合理有效地处理面临的问题，确保群众安居乐业、社会政治稳定。第四，灵敏的社会预警机制。地方政府应当创新完善社会运行状况的监测体系及危机预警系统，形成完备的社会发展监控体系，对潜在的问题和危机及早做出预测，防微杜渐，使其化解在萌芽状态，切实提高地方政府应急管理的科学性和有效性。
创新完善政府治理机制的最终目标，是要提升地方政府的治理能力。良好机制的确立和运转是以地方政府良好的协调和运转能力为基础的，因此，创新完善社会治理机制必须不断提高地方政府的协调运转能力，以保证机制能够有效运行。地方政府在创新和完善社会治理机制过程中，为了保证治理能力的提升，必须警惕三个误区：一是把创新完善政府治理机制“口号化”；二是把创新政府治理机制“意识形态化”，就是把创新绝对化，认为创新就是摒弃现在所有的一切治理模式，这会在一定程度上造成地方政府运行中的不合理中断和政府行为的非连续性，不仅会造成现有合理制度之间的矛盾，而且是对合法性资源的巨大浪费；三是把创新政府治理机制“盆景化”。
三、地方政府必须关注治理技术创新，不断提高对治理工具的使用能力
政府治理技术是影响政府治理现代化的基本因素之一，地方政府在理念创新、治理机制创新的同时必须关注治理技术创新，不断提高自身的工具使用能力。
政府治理工具是多元的而不是单一的，不同的政府治理工具都有区别于其他治理工具的特征，有其自身的优缺点。这些不同特征的治理工具在政府治理中分别起着独特的作用，有不同的适用范围，适用于不同的环境，被用于解决不同的问题，这对地方政府使用这些工具的能力提出了挑战。
传统的管理时代，地方政府使用工具带有强制性的特点，在使用工具过程中更关注工具理性本身；在民主、参与、互动的多元主体治理时代，地方政府需要更多地和社会治理的多元主体合作，共享公共权力，共同办理公共事务，因此，不仅应关注“政府应当做什么”，而且更应该关注“政府应当怎样做”，强调地方政府使用工具的价值理性。地方政府要改变过多地依赖强制性工具的传统做法，更多地依靠多种非强制性的工具，如合同外包、公私伙伴关系与社区自主管理等治理工具搞好社会治理。否则，就容易导致政府失灵、政策失败。
四、地方政府必须健全治理创新的责任制度体系，强化各级官员的责任意识，提高责任控制能力
地方政府在治理创新过程中，必须承担起治理的责任，健全自身责任体系，以责任政府的身份实现治理创新。责任政府是一种“善治”的美好理念，也是一种制度安排。从理念视角看，它要求政府必须及时回应和满足社会公众的基本要求，必须承担道义、政治、法律的责任，接受内、外部的监督控制；从制度安排视角看，“它意味着保证政府责任实现的内、外部控制机制”（张成福：《责任政府论》，《中国人民大学学报》2000年第2期）。在地方政府治理创新中，责任政府表现为地方政府有强烈的责任心、政府责任明确、认真履行政府责任和实行严格的责任追究。“责任政府的最终目的不是要秋后算账、追究责任，也不是严防死守、高度控制，而是保证民主政府和公民信任”（杨开峰：《中国责任政府研究的三个基本问题》，《中国行政管理》2011年第5期）。责任政府制度体系对于治理创新责任主体来说，既是约束，也是保障和支持，如果有一套健全的责任体系，责任主体就能在遵守规则的同时发挥主观能动性。创新治理主体和责任制度体系是一种对立统一的关系，相互制约的同时也相辅相成。在地方政府治理实践中，既不接受那些拘泥成规、毫无能动性的应声虫，也不欢迎那些随心所欲并且无视规则的冒险家，真正需要的是那些具有伦理和宪法精神，负责任地为社会创造公共价值的公共管理者。因此，健全地方政府责任制度体系，不是使责任制度成为一种惩罚的工具，而是在遵守责任制度的前提下，保证治理创新的高质量。
健全责任制度体系不能是简单的制度设计，必须使责任意识内化为价值理念，否则，制度设计的作用就会被削弱。地方政府各级官员只有自觉地将政府责任内化为个人的责任和义务，才能在治理创新中自觉启动道德自律机制，做出符合公共价值的选择。因此，要强化各级官员的责任意识，实现被动问责和主动尽责的良好结合。
实现被动问责和主动尽责的良好结合是地方政府内部责任控制能力的体现。在治理时代，地方政府治理创新的责任制度体系不仅涉及政府内部，还涉及政府外部。合作型治理条件下的地方政府越来越多地依靠非营利组织、企业、社会团体和公民来制定政策、解决问题、提供服务，这对地方政府治理创新的责任控制能力提出了挑战。如公私合作，提供公共服务的最终责任仍然需要地方政府承担，但具体提供公共服务却由各种社会组织来完成，虽说它们不是公共权力占有者，但是却体现着公共权力的责任，因此，必须不断强化地方政府的责任控制能力，否则，如果地方政府忽视对责任的控制，就会导致多元治理瘫痪而不能有效作为。由此看来，提升地方政府责任控制能力就成了治理能力现代化关键中的关键。
（作者系中共天津市委党校公共管理教研部教授）
责任编辑 介明菊
E－mail：ldkxjmj@163.com
电 话：0371 - 63919054
一、地方政府必须树立“善治”治理理念，促进公共管理职能社会化，提升资源整合能力
传统的政府管理理念束缚着地方政府治理创新。传统的理念认为，社会公共事务只有政府才能管理，政府是管理的唯一主体。在这种理念支配下，地方政府对各类社会公共事务大包大揽，管了许多本来不该管同时也是管不了和管不好的事，其结果是不仅没有实现政府的良好愿望，而且削弱了社会自治能力，压抑了社会和公民的创造活力。公共管理是由国家、政府和社会共同承担的，因此，“国家、政府和社会都分别是公共管理的内涵之一，然而，比较而言，只有社会才是公共管理的共同内涵”（李军鹏：《和谐社会建设与社会治理模式创新》，《国家行政学院学报》2005年第4期）。西方国家政府职能转变的历程表明，最优化的社会治理是由多元的社会公共组织实现的。政府管理要由直接管理转变为间接管理，尽可能多地将公共事务交给社会管理，实现公共管理职能社会化。要运用市场机制的作用，将一些政府职能通过向社会转移或委托代理等方式转移给社会组织，以此减缩政府规模、提高行政效率、节约财政支出。
地方政府作为地方公共治理的核心主体，特殊的地位决定了其在全面履行职能的同时，要加大对各种社会组织的扶持力度，着力培育、发展和规范各类社会组织，同时要放松规则，逐步取消对各种社会组织生硬僵化的隶属关系，切实帮助各种社会组织做好相关制度安排及人力资源筹备和经费来源等问题，注重发挥其应有职能，在提升社会自治能力的同时提高地方政府的资源整合能力。治理目标的实现，核心是围绕资源配置与整合来进行。传统的管理时代，资源基本上集中掌握在政府手中；在现代市场起决定性作用的治理时代，政府虽然依然掌握了庞大的资源要素，但越来越多的资源会逐渐分散在各种社会组织和公民手中，特别是一些稀缺资源未必就一定掌握在政府手中，有时候政府也许根本无法获得。在这种情形下，如何识别并优化使用其他各种社会组织和私人所拥有的资源，进一步发挥共识、信任和社会资本等无形资源的作用，促成社会治理主体间的合作与集体行动，就成为地方政府在治理时代必须具备的能力。
二、地方政府必须创新完善社会治理机制，不断提高协调运转能力
地方政府治理能力是统筹其管辖各个领域的治理，促使其相互协调、共同发展的能力，因此，政府单一主体管理那种自上而下的科层制组织与控制方式，将无法满足新的治理需求。在治理模式下，各管理主体在治理中承担不同的角色，履行不同的职责，发挥各自不可替代的作用。这里的关键在于地方政府要创新完善社会治理机制，在此基础上不断提高地方政府治理的协调运转能力。
目前亟待确立的社会治理机制主要包括：第一，公正的利益协调机制。当前各种利益性矛盾和冲突的增加，根源是一定范围内社会财富和社会权利的分配不公，不少劳动者的部分权益得不到有效保障，有失社会公正。这就要求政府“建立健全包括利益引导机制、利益约束机制、利益调节机制和利益补偿机制等在内的社会利益协调机制，引导公众以理性合法的形式表达利益要求、解决利益矛盾，妥善处理不同利益主体之间的利益关系”（肖文涛：《构建和谐社会与地方政府治理模式创新》，《中国行政管理》2006年第11期）。第二，友善的社会帮助机制。就是以政府为核心的公共部门和各种社会力量，以社会救助的方式对社会弱势群体提供必要的最低生活水平保障，使那些弱势群体中的人们能够有基本的生活保障，缩小社会差异和减少社会排斥，增进社会和谐。第三，有效的公共安全机制。这是现代政府必须提供的公共产品，地方政府履行公共安全职责必须从被动消极的反应式管理向主动预防的积极式治理转变，健全社会治安综合治理工作机制，不断完善有效的矛盾疏导机制，依法及时合理有效地处理面临的问题，确保群众安居乐业、社会政治稳定。第四，灵敏的社会预警机制。地方政府应当创新完善社会运行状况的监测体系及危机预警系统，形成完备的社会发展监控体系，对潜在的问题和危机及早做出预测，防微杜渐，使其化解在萌芽状态，切实提高地方政府应急管理的科学性和有效性。
创新完善政府治理机制的最终目标，是要提升地方政府的治理能力。良好机制的确立和运转是以地方政府良好的协调和运转能力为基础的，因此，创新完善社会治理机制必须不断提高地方政府的协调运转能力，以保证机制能够有效运行。地方政府在创新和完善社会治理机制过程中，为了保证治理能力的提升，必须警惕三个误区：一是把创新完善政府治理机制“口号化”；二是把创新政府治理机制“意识形态化”，就是把创新绝对化，认为创新就是摒弃现在所有的一切治理模式，这会在一定程度上造成地方政府运行中的不合理中断和政府行为的非连续性，不仅会造成现有合理制度之间的矛盾，而且是对合法性资源的巨大浪费；三是把创新政府治理机制“盆景化”。
三、地方政府必须关注治理技术创新，不断提高对治理工具的使用能力
政府治理技术是影响政府治理现代化的基本因素之一，地方政府在理念创新、治理机制创新的同时必须关注治理技术创新，不断提高自身的工具使用能力。
政府治理工具是多元的而不是单一的，不同的政府治理工具都有区别于其他治理工具的特征，有其自身的优缺点。这些不同特征的治理工具在政府治理中分别起着独特的作用，有不同的适用范围，适用于不同的环境，被用于解决不同的问题，这对地方政府使用这些工具的能力提出了挑战。
传统的管理时代，地方政府使用工具带有强制性的特点，在使用工具过程中更关注工具理性本身；在民主、参与、互动的多元主体治理时代，地方政府需要更多地和社会治理的多元主体合作，共享公共权力，共同办理公共事务，因此，不仅应关注“政府应当做什么”，而且更应该关注“政府应当怎样做”，强调地方政府使用工具的价值理性。地方政府要改变过多地依赖强制性工具的传统做法，更多地依靠多种非强制性的工具，如合同外包、公私伙伴关系与社区自主管理等治理工具搞好社会治理。否则，就容易导致政府失灵、政策失败。
四、地方政府必须健全治理创新的责任制度体系，强化各级官员的责任意识，提高责任控制能力
地方政府在治理创新过程中，必须承担起治理的责任，健全自身责任体系，以责任政府的身份实现治理创新。责任政府是一种“善治”的美好理念，也是一种制度安排。从理念视角看，它要求政府必须及时回应和满足社会公众的基本要求，必须承担道义、政治、法律的责任，接受内、外部的监督控制；从制度安排视角看，“它意味着保证政府责任实现的内、外部控制机制”（张成福：《责任政府论》，《中国人民大学学报》2000年第2期）。在地方政府治理创新中，责任政府表现为地方政府有强烈的责任心、政府责任明确、认真履行政府责任和实行严格的责任追究。“责任政府的最终目的不是要秋后算账、追究责任，也不是严防死守、高度控制，而是保证民主政府和公民信任”（杨开峰：《中国责任政府研究的三个基本问题》，《中国行政管理》2011年第5期）。责任政府制度体系对于治理创新责任主体来说，既是约束，也是保障和支持，如果有一套健全的责任体系，责任主体就能在遵守规则的同时发挥主观能动性。创新治理主体和责任制度体系是一种对立统一的关系，相互制约的同时也相辅相成。在地方政府治理实践中，既不接受那些拘泥成规、毫无能动性的应声虫，也不欢迎那些随心所欲并且无视规则的冒险家，真正需要的是那些具有伦理和宪法精神，负责任地为社会创造公共价值的公共管理者。因此，健全地方政府责任制度体系，不是使责任制度成为一种惩罚的工具，而是在遵守责任制度的前提下，保证治理创新的高质量。
健全责任制度体系不能是简单的制度设计，必须使责任意识内化为价值理念，否则，制度设计的作用就会被削弱。地方政府各级官员只有自觉地将政府责任内化为个人的责任和义务，才能在治理创新中自觉启动道德自律机制，做出符合公共价值的选择。因此，要强化各级官员的责任意识，实现被动问责和主动尽责的良好结合。
实现被动问责和主动尽责的良好结合是地方政府内部责任控制能力的体现。在治理时代，地方政府治理创新的责任制度体系不仅涉及政府内部，还涉及政府外部。合作型治理条件下的地方政府越来越多地依靠非营利组织、企业、社会团体和公民来制定政策、解决问题、提供服务，这对地方政府治理创新的责任控制能力提出了挑战。如公私合作，提供公共服务的最终责任仍然需要地方政府承担，但具体提供公共服务却由各种社会组织来完成，虽说它们不是公共权力占有者，但是却体现着公共权力的责任，因此，必须不断强化地方政府的责任控制能力，否则，如果地方政府忽视对责任的控制，就会导致多元治理瘫痪而不能有效作为。由此看来，提升地方政府责任控制能力就成了治理能力现代化关键中的关键。
（作者系中共天津市委党校公共管理教研部教授）
责任编辑 介明菊
E－mail：ldkxjmj@163.com
电 话：0371 - 63919054