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期刊信息

刊名: 领导科学
Leadership Science
主办:  河南省社会科学界联合会
周期:  旬刊
出版地:河南省郑州市
语种:  中文
开本:  16开
ISSN: 1003-2606
CN:   41-1024/C
邮发代号: 36-104
复合影响因子: 0.246
综合影响因子: 0.105
历史沿革:
现用刊名:领导科学
创刊时间:1985

期刊荣誉:
社科双效期刊
首届全国优秀社科期刊
中文核心期刊(2014)

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我国实现治理体系现代化的创新路径

发布时间:2015-01-05 16:28:00

公共事务的复杂性极大地推动了现代公共事务治理之道的变革,同时也向以国家为核心的公共事务治理体系提出了挑战。为了推动变革、回应挑战,党的十八届三中全会把推进国家治理体系和治理能力现代化列为深化改革的总目标之一,而国家治理体系和治理能力现代化的本质就是要推动以国家为核心的治理创新。

  一、当前我国的治理困境与治理创新

  党的十八届三中全会公报指出:“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”党的十八届三中全会把“推进国家治理体系和治理能力现代化”与“完善和发展中国特色社会主义制度”并列为全面深化改革的总目标,意味着“治理”将成为党全面深化改革的新的执政理念,党的执政理念将由单纯的政府自上而下的“管理”,转变为政府自上而下与社会自下而上相结合的“治理”,对当前我国的治理创新提出了目标,同时也提供了依据。
  改革开放以来,市场经济发展带来的社会分化几乎在社会结构的各个层面上表现出来:从社会群体的层面上看,原来“两阶级一阶层”的群体结构不断复杂化,出现了新的社会阶层结构和群体结构;从社会个体的微观层面上看,社会成员所承担的社会角色多样化以及成员间的异质性增加;从社会组织的层面上看,社会组织结构的多样化及其功能日渐专门化,各种新型的社会组织特别是经济组织,如各种商会、协会、联谊会、事务所等大量涌现出来。我国根据经济社会发展巨大变迁的客观实际,在改进治理方面做了大量工作,取得了重要进展。但是,处于快速转型时期的中国,面临着国际国内社会环境空前剧烈变革所带来的前所未有的机遇和挑战,一些复杂、艰巨的社会问题长期得不到解决,与此同时,一些新的社会矛盾和纠纷又不断出现。外在的环境缺陷加之治理体系本身还不完善,导致现阶段我国的治理实践无法优质高效地维护秩序、推动社会发展。当治理创新滞后于社会变迁的速度和程度的时候,治理的困境就产生了。
  首先,治理观念滞后阻碍良好治理机制的形成。面对纷繁复杂的社会问题,治理体系的滞后突出地表现为治理机制不健全,观念僵化、保守,政府以自身的利益和意志为最根本的出发点和落脚点,害怕甚至敌视社会力量的增长,无法接受分权、共治的理念,公共服务的意识淡薄;而在社会层面,一种以是否为官、官职大小、官阶高低为标尺,或参照官阶级别来衡量人们的社会地位和人生价值的政治文化盛行,在此基础上形成的敬官、畏官的社会心理导致社会组织、公民个体参与公共事务治理的意愿和动机不强,社会组织发展滞后,公民社会发展极不成熟。
  其次,治理机制不健全阻碍治理主体的更新,也降低了整个治理系统的活力。各类公共组织参与并发挥公共管理职能的呼声日益高涨,但政府没有完全放权而导致权力滥用、职能扩大、缺乏监督等问题,遏制了社会组织的发展;某些地方政府与社会组织的关系不和谐,制约了社会组织的发展规模和人民参与政治的积极性;不少社会组织在政府和私人部门的夹缝中生存,参与地方事务的主动性较差或流于形式,难以反映群众的真实意愿,无法推动社会的良性发展,方针政策的贯彻执行自然无法保证。
  再次,治理工具的多元化增加了公共领域的生机和活力,但是治理工具的创新和使用更多地取决于治理目标和治理工具使用者的主观价值判断。对于后发的中国治理创新进程而言,治理工具的创新一方面需要摆脱工具选择惯性和工具不足带来的治理困境,另一方面还需要根据中国的治理环境和治理目标不断推动治理工具的本土化。治理主体对新兴的治理工具的操作应用能力有所欠缺,加之治理工具的本土化需要一个过程,导致治理工具使用过程中的片面化、单一化甚至无效。
  总而言之,公共事务的增加和复杂化以及人民参政意识的提高迫切要求治理体系的创新,然而治理观念落后,治理主体无法适时更新,新兴的社会群体处于无权状态,利益诉求无法得到满足,当社会矛盾出现的时候,治理机制不健全,无法发挥正常的功能,加之治理工具片面、单一,致使社会矛盾日积月累,一旦时机成熟就可能演变为社会危机。

  二、治理创新的内涵与要求

  治理作为一种新兴的政治管理过程,最终目的是为了通过“善治”来维持正常的社会秩序,推动社会发展。治理不是一成不变的,因为治理体系的生存环境、治理的条件、治理的目标都不是一成不变的,治理本身就是社会、政治和经济变革的结果,高效的治理需要治理体系时刻保持敏感性,不仅能够及时地回应变化了的社会生活,还要能够有效地解决这些变化带来的新问题。因此,不断推动治理创新就成为一个治理体系发挥正常功用、时刻保持生机和活力并最终实现治理目标的关键。20世纪80年代以来,重视治理模式变革并推进治理创新已经成为一种引人注目的全球性趋势,从治理创新的基本经验来看,创新治理主要围绕着创新治理理念、创新治理主体、创新治理机制和创新治理工具而展开。
  1.推进治理创新需要创新治理理念。治理理念是治理创新的行动指南,关系治理的全局,决定治理实践的方向和出路。20世纪90年代西方新的政治分析框架——治理理论兴起后,治理理念日益引人关注,成为替代传统政府统治理论的新思想。随着治理理念的深入发展,各国政府都在积极以“善治”为原则不断更新治理理念。总体来看,各国创新治理理念的内容主要围绕五个方面展开:第一,明确了治理意味着一系列来自于政府但又不限于政府的社会公共机构和行为者。它对传统的国家和政府权威提出挑战,它认为政府并不是国家唯一的权力中心,各种公共的和私人的机构,只要其行使权力并得到公众认可,就可能成为在各个不同层面上的权力中心。第二,指出了治理在为社会和经济问题寻求解决方案的过程中存在着界限和责任方面的模糊性。它表明,在现代社会,国家正在把原先由它独自承担的责任转移给公民社会,即各种私人部门和公民志愿团体,后者正在承担越来越多的原先由国家承担的责任,国家与社会之间、公共部门与私人部门之间的界限和责任变得日渐模糊不清。第三,逐渐认识到治理明确肯定了在涉及集体行为的各个社会公共机构之间存在着权力依赖。具体而言,致力于集体行动的组织必须依靠其他组织;为达到目的,各个组织必须交换资源、制定共同目标;交换的结果不仅取决于各参与者的资源,而且取决于游戏规则以及进行交换的环境。第四,提出治理意味着参与者最终将形成一个自主的网络,这一网络在某个特定的领域中拥有发号施令的权威,它与政府在特定的领域中进行合作,分担政府的公共管理责任。第五,强调治理意味着政府并不是唯一有能力处理公共事务的主体,这也就意味着公共事务的处理方式并不局限于以政府为主体的管理方法和技术,因此,政府有责任培育和引导新的公共事务处理主体逐渐壮大,同时也有义务引入和推动新的公共事务管理方法和技术的发展。
  2.推进治理创新需要创新治理主体。公共事务治理主体的多元化是治理变革的重要趋势,然而,过去的治理模式强调社会的公共机构是行使公共事务管理的唯一权力中心,政府依赖其强制力和权威,集中掌握与控制社会的各种资源,其管理触角可以渗透到社会生活的各个领域。新的社会阶层、新的社会群体的出现必然要求公共事务治理机制不断地将其吸纳到公共事务的治理体系中,成为治理主体的一员,以更好地维护和实现自身的利益。因此,治理主体除一直承担重要甚至主导角色的政府外,还应包括这些年逐渐凸显出来的作为政府重要补充力量的非营利组织、市场化组织、公民社会等,由政府承担经济和社会发展的重要责任转变为政府、市场化组织、公民社会整体对社会公众负责,从而建立起多元的治理主体以及与之相应的广泛的社会公共责任机制,而这一目标的实现需要不断推动治理主体的创新。
  3.推进治理创新需要创新治理机制。机制的解释多种多样,一般而言,机制是指一系列确定各行为体的身份和意义,以及它们之间的经济、政治、文化活动框架的规则、规范和原则。一个以国家为单位的内部治理机制描述的是协调国内各行为体的主要游戏规则。实际上,在治理机制的选择和创新历程中,各国都视自身国情而有所不同,由此形成了许多治理机制。从这些形形色色的治理机制创新来看,首先,对于政府来说,强调政府要由单独治理向政府与社会合作治理转变,逐步将微观、直接事务交由社会治理,促使政府由管理型、权力型或统治型政府向有限政府、责任政府、服务政府、法治政府、透明政府、廉洁政府、效能政府转变,由“划桨政府”向“掌舵政府”转变,由全能治理向有限治理转变,由以行政干预为主向以服务公众为主转变。此外,政府还要综合运用现代管理方法和科技手段,应对突发事件对社会产生的负面影响并加以有效防治。其次,对于社会组织来说,强调要大力培育和促进社会组织发展,通过社会组织承接政府职能,逐步改变政府部门过去机构林立、规模庞大、人员众多、人浮于事、效率低下的状态。再次,对于公民来说,强调要努力扩大公民参政的渠道,使公民在参与政治的过程中提高政治修养。这三个方面的创新,最终要实现的就是一种政府、中介组织和公民社会良性发展、合作共治的长效机制。
  4.推进治理创新需要创新治理工具。更加有效地提供公共服务、满足社会需要是治理创新的根本动力。面对网络化治理的现实,公共目标的实现以及公共服务提供机制的关键已经从治理机构与治理项目转移到了治理工具,也就是说,在公共事务的管理过程中,关注的重点已经从公共部门或者单独的公共项目转移到解决公共问题、实现公共目标的工具上来。所谓治理工具,即治理主体为实现治理目标而采用的方法、技术和手段。通过这些方法、技术和手段,集体行动得以组织,公共问题得以解决。治理工具是联系治理目标和治理主体的桥梁,治理目标只有通过有效的治理工具才能实现。传统的治理工具以宏观的法律方法、行政方法、经济方法和教育方法为核心,模糊性强,应用性差。从20世纪70年代开始,伴随着公共事务治理方式的变革,市场机制、工商管理技术以及第三部门等社会化的管理方式在公共事务治理过程中的作用凸显,成为西方国家治理工具创新的先声。通过民营化、用者付费、管制与放松管制、合同外包、内部市场等市场化工具和借鉴企业战略管理、绩效管理、顾客导向、目标管理、全面质量管理、标杆管理、流程再造等工商管理技术,以及社区治理、个人、家庭与志愿者组织、公私合作等社会化的手段,公共服务的质量和效益得以提高,同时也促进了公共部门自身的变革。

  三、在不断创新治理的过程中推进国家治理体系现代化

  综观西方国家治理变革的整体历程,反思我国的统治思维、政府权力行使的惯性以及公民社会发育不足的现实情况,我们认为,应以治理创新推动和谐社会的构建。首先,要更新认识、转变观念,根据现代治理理念的要求,将其纳入我国社会主义和谐社会的目标实践中来,在和谐中实施治理,在治理中体现和谐,以政府工作方式和谐化、政府与社会关系和谐化、政府效率与人民满意和谐化为理念,树立全球化理念、信息化理念、“掌舵”理念、学习理念、法治理念、责任理念、民本理念、竞争理念、绩效理念及危机意识,扎扎实实地将各项工作落到实处。其次,要努力学习西方国家社会治理的基本经验,尤其是那些先进的治理工具,努力提高治理主体对治理工具的认识和把握能力,明确不同治理工具的应用范围和领域,尽量避免使用那些喜忧参半、解决了老问题又带来了新问题的治理工具,并在此过程中,根据我国的实际情况,建构出具有本土化特征的治理工具系统。再次,要结合我国当前的重大关切,构建有利于化解社会矛盾、维护社会稳定、促进社会和谐的长效治理机制。我们认为,“政府主导—社会合作型”机制是当前和今后一段时期可供我国选择、比较恰当的一种治理机制。该机制的典型特征是“一主多元”,就是以各级政府为主导,私营部门和第三部门等多元主体广泛参与的社会治理结构。选择这种机制的主要根据在于:对于现阶段的我国政府而言,无论是政府内部的自身建设,还是对外部社会事务的管理,都需要政府承担大量的管制职能,都要求政府必须发挥主导性的作用。
  因此,我国的治理体制创新应当以建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的治理格局为基本目标。具体而言,需要发挥党委、政府、社会组织、公众等多方面的合力。要充分发挥党委总揽全局、协调各方的领导核心作用,不断提高各级党组织领导社会治理的能力和水平。要加强政府的社会管理职能,重点解决“缺位”“越位”“错位”等问题,使政府切实担负起应尽的社会管理责任。要充分发挥各类社会组织的作用,加强政府与社会组织之间的协作。要大力培育公众的参与意识,不断拓宽公众参与渠道,规范公众参与行为,依靠人民群众不断推动治理机制创新。

  (作者系中共广东省委党校科学社会主义教研部副主任、副教授、博士)
  责任编辑 介明菊 
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