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期刊信息

刊名: 领导科学
Leadership Science
主办:  河南省社会科学界联合会
周期:  旬刊
出版地:河南省郑州市
语种:  中文
开本:  16开
ISSN: 1003-2606
CN:   41-1024/C
邮发代号: 36-104
复合影响因子: 0.246
综合影响因子: 0.105
历史沿革:
现用刊名:领导科学
创刊时间:1985

期刊荣誉:
社科双效期刊
首届全国优秀社科期刊
中文核心期刊(2014)

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基于互联网思维实现政府治理能力现代化的思考

发布时间:2015-01-05 16:27:00

目前,我国正处在多重转型的交会期,发展阶段要从中等收入国家向中高收入国家转型,发展方式要从粗放向集约转型,经济形态要从产品经济向信息经济转型,社会形态要从工业社会向信息社会转型。解决这些问题不能沿用传统的惯用办法,需要跳出原有的思维,找新出路、谋新发展,提升政府的现代治理水平。
  一、提升政府治理能力现代化水平引入互联网思维的意义
  政府治理能力现代化要求政府在治理思维、治理模式、治理工具、治理手段等方面不断寻求创新和突破,但需要找到一个创新和突破的切入点。思维创新是政府治理能力现代化的根本和关键。以互联网为基础和核心的现代技术发展迅猛,并逐渐形成了以创新、开放和服务为核心价值的互联网思维和互联网精神,对全球经济社会产生了重大影响。如何运用互联网思维促进经济结构转型升级,引导信息化与工业化、产业化的深度融合,鼓励跨行业的合作和创新,鼓励政府部门大胆尝试和创新,成为国家治理现代化不容回避的关键问题。
  在政府治理中积极引入互联网思维和现代信息技术,能够显著提高政府科学决策、监管市场、公共服务、社会管理水平,是建设透明、服务、责任型政府的迫切需要。将互联网思维引入政府公共治理中,并不是完全从根本上颠覆现有政府服务体系,也不只是简单地将其作为传统服务的延伸和补充,而是希望这种跨界的合作可以从思维上变革政府,在行动上助力政府。这主要是出于两方面的考虑:
  一是虚拟空间与现实空间的不断融合需要引入互联网思维。信息化是现代化的重要内容。当前,全球信息技术创新快速发展,各种信息网络已达到无处不在的状态,智能终端基本实现全民普及,信息平台用户规模急剧膨胀,各类信息系统互联互通、综合协同,信息化呈现出互联网化、移动化、智慧化的新特点,引起了全社会各领域的重大变革。一个高效率、跨时空、多功能的网络虚拟空间已经形成,人类在网络空间的活动大量展开,网络空间的活动正在替代现实空间的活动,并对当代政府治理流程产生深远影响,甚至出现了以网民为核心的虚拟公共治理空间“倒逼”政府治理的新态势。在这种背景下,政府需要用一种区别于传统公共治理方式的新思维引导虚拟公共空间的健康良性发展。
  二是政府治理新突破需要利用互联网思维。政府公共治理现代化面临着治理机制“围城化”、治理模式“多元化”、治理手段“有限化”等各种治理难题。从治理机制角度来看,我国政府面临着“围城化”的尴尬。尽管政府一直强调多元主体治理,但从实际情况来看,由政府主导的一元单向公共治理体制并没有从根本上被打破,政府困在体制围城里出不来,公众等第三方力量在体制围城外不得其门,社会资源和力量的优势得不到有效整合利用,多元交互共治的公共治理生态圈尚未形成。从治理模式角度来看,我国政府面临着公共治理模式多元化选择困境。近年来较有代表性的治理理论有整体性政府、网络治理、无缝隙政府、新公共治理、数字时代治理等模式,但有中国特色的、真正适合我国公共治理的模式仍在探索阶段(孙珠峰、胡伟:《后新公共管理时代钟摆现象》,《南京社会科学》2013年第9期)。从治理工具角度来看,政府在提升治理能力的过程中面临着“手段有限”的瓶颈。传统的治理手段和治理工具已经很难满足新形势下公共治理的需求,政府需要引入新思维创新治理手段,这时将互联网思维“跨界”运用于公共治理,利用互联网思维“开放、平等、协作、分享”的天然基因,“便捷、参与、数据思维、用户体验”的属性特色,以做互联网产品的思维提供公共服务和产品,可能会为破解政府公共治理难题找到一条创新之路。
  二、基于互联网思维提升政府治理能力现代化水平的研究架构
  (一)互联网思维的架构体系和主要内容
  互联网思维既可以被视作解释社会发展现象的世界观,也可以被视作改变世界的方法论,其所涵盖的内容并不是无序杂乱的,而是具有很强的内在逻辑性和层次性。为此,我们在分析梳理互联网思维主流观点的基础上,初步提出了互联网思维“核心价值—实现路径—表现特征—服务对象”多级阶梯模型架构。
  1.核心价值层:“核心价值”是互联网思维的根本和目标所在,主要包括创新、开放和服务三大内容。创新是互联网的核心驱动力,开放是互联网的天然属性,服务则是互联网的根本和落脚点所在。
  2.实现路径层:“实现路径”是不同主体在不同发展阶段对互联网思维的集中应用,目前较为流行的有社会化思维、大数据思维、迭代思维、平台思维、交互思维等。互联网思维的实现路径并没有统一的、固定的形式和内容,而是会随着应用领域、场景和阶段等的不同,进行适度调整。随着互联网思维在现实应用中的深入,互联网思维范畴的不断扩大和外延的不断拓展,以及互联网思维内容的不断丰富,实现路径会不断调整优化,呈现出多样化、动态化和阶段化特征。
  3.表现特征层:“表现特征”是互联网思维在不同发展阶段所展现出来的阶段性特征。互联网思维的形成和进化是一个动态的过程,它随着时间、空间的变化以及应用领域的不同而呈现出不同的表现特征,现阶段突出表现为智能化、简约化、极致化、个性化等特征。
  4.服务对象层:“服务对象”是互联网思维的应用领域和服务主体,包括全社会的各种主体,涵盖个人、政府、企业等。
  我们认为,现阶段将用户思维、迭代思维、社会化思维、大数据思维、平台思维和跨界思维引入公共管理领域,对于政府治理创新将起到一定的积极作用,部分理念先进的省市已经开始了将互联网思维应用到实践治理中的探索。具体而言,用户思维是指在价值链各个环节都要建立起以“用户为中心”的组织文化;迭代思维是指以人为核心,采取不断创新、快速反应、循序渐进的完善方法优化组织结构和产品;社会化思维是指利用好社会化媒体,采取众包协作模式,最大限度地激发社会创新能力;大数据思维是对组织资产、核心竞争力的理解,大数据成为组织的核心资产,数据挖掘与分析成为企业的关键竞争力;平台思维是对商业模式和组织形成的理解,致力于打造一个多主体共赢互利的生态圈。
  (二)研究架构
  政府能力是指政府获取、运用和整合相关资源转化为新的产品和服务的能力(罗振兴:《中国政府能力建设》,中国社会科学出版社2004年版,第20页),是执行国家为实现国家目标而制定的各项路线、方针、政策,把目标转化为实践的能力。从影响政府治理能力的因素来看,政府内结构性和外结构性因素对政府治理能力现代化水平的提升和发展具有重要作用。政府内结构性因素包括政府价值取向、行政文化、组织机构、官员素质及政府能力结构等,政府外结构性因素主要源于政府与市场、社会间竞争、合作和反对的关系。在研究过程中,我们主要从两个维度来研究互联网思维对政府治理能力现代化的影响和作用。一是从政府自身出发,探讨如何利用互联网思维提升政府自我治理能力,只有先“自治”方能“治他”。二是分析互联网思维如何影响和作用于政府与其治理对象之间的关系,也就是政府的“他治”能力。
  在研究过程中,我们尝试基于互联网思维对政府治理现代化之“能力”进行分析研究,具体架构如下:国家治理体系和治理能力的现代化—政府治理能力的现代化—“自治”能力与“他治”能力的现代化—基于互联网思维优化“能力”模型的有效路径。按照这种递推研究思路,逐步细化,在互联网思维语境下,从治理思维、治理结构、治理关系等多个角度深入分析如何提升政府治理能力的现代化程度。
  三、基于互联网思维提升政府“自治”和“他治”能力的分析
  (一)基于互联网思维提升政府“自治”能力
  政府“自治”能力是为了保证政府职能的有效完成而运用资源的能力,强调的是政府作为行动主体的行为能力。根据内因外因论,政府内部性因素诸如价值取向、机构设置、职能分配、权责关系、能力结构等,是决定政府创新能力的关键性变量。我们主要从政府服务力、政府公信力、政府执行力和政府决策力四个方面来分析。
  1.政府服务力。2014年7月经济合作与发展组织(OECD)发布一份报告,针对数字政府战略的制定与实施提出了相应建议,以帮助政府加强与公民和企业的联系,其中一个核心价值就是强调从根本上改变“以民为中心”的方法,促使其向“以民为驱动”转变,这种转变是互联网思维在政府治理模式上的一个重要体现。“以民为驱动”的政府服务模式可以体现在以下几个方面:在服务精神上,政府要用互联网时代的服务精神去挖掘社会需求,也要用互联网时代的技术手段去治理国家,尽可能多渠道广泛了解公众之所需,倾听公众之所想。在服务方式上,互联网用户思维使得政府服务更加透明、灵活和亲民,政府通过提高政府流程与运作的透明性、开放性和包容性,在政策制定、政策实施等环节上尽可能地减少信息不对称,增加需求与供给过程的透明度,提高公众服务供给与需求的匹配度。在服务模式上,政府把自己定位为“社会服务商”,在服务过程中要形成“业主思维”,加强政府与公众间的互动,根据公众需求的不断变化提供更为精准的产品和服务,逐步打造更有针对性的“主题服务”、更加个性化的“定制服务”、更加积极主动的“推送服务”、更加优质的“增值服务”等。
  2.政府公信力。公信力建立在公众对政府权力认同的基础上。6亿多网民、400多万个网站的现状表明我国已经进入全民传播时代,互联网已经成为公众言论传播的第一平台,成为公众评估政府公信力的重要途径。政府可以利用互联网的自我营销思维、社交思维和用户思维等,改善政府形象,扩大影响力,提升公众信任度。一是自我营销。政府也需要&quo;自我营销”和“粉丝经济”。如2014年天津市人力资源和社会保障局打出“做您身边的人力社保服务专家”的服务口号,在天津市各人力社保服务中心、社区等地方张贴海报,对市人力社保局的政务微博、移动触屏网站、医保APP等新服务手段进行大力宣传,以此来“营销”自己的公共服务能力,进而提升政府形象。二是扩大影响力,形成品牌效应。政府垄断着公共资源,在公共资源的供给和公共服务的提供过程中处于主导地位。但随着社会参与度的提升,公众的声音越来越大,这就要求扩大政府的影响力,塑造政府品牌效应。三是提升用户黏性,增强公众忠诚度。公共服务本质是一种由政府提供的特殊产品,既然是产品就需要有用户,用户体验、用户评价是决策产品供给范围、供给频率等的重要依据。在互联网思维下,未来政府可以通过大数据应用找出公众的公共服务需求、习惯及爱好,改善服务组合配比,通过推送、引导等方式增强公众黏性,进而指导现有服务的业态调整,并且据此给未来政府部门业务组合提供解决方案。
  3.政府执行力。互联网思维的跨界思维(平台思维)有助于提升政府治理过程中的执行力。目前,我国政府在执行力方面基本上仍处于“功能—职能型”阶段,每个部门管辖一个领域。在互联网思维下,政府公共管理的趋势是走向“一体化”的“目标—保障型”阶段,其在执行力方面将呈现出“三跨”特征,即跨部门、跨职能、跨领域,政府将成为一个大的公共服务平台,统一调动政府服务资源以满足公众需求。“目标—保障型”与“功能—职能型”政府的根本区别在于,前者以公民价值为导向,后者以设定的工作职责为导向。比如公民的健康诉求,靠卫生系统抓医治保健解决不了,它与食品、环保甚至教育、市政等也紧密相关,需要用“跨界”的工作思维、工作模式整合多部门的资源,提供“一体化”和“一站式”公共服务。
  4.政府决策力。互联网思维中的大数据思维使得政府决策受数据驱动,社会化思维催生出了众包模式决策。一是数据驱动下的决策。用数据分析驱动运营是互联网思维的重要特征,未来政府治理的决策将越来越科学,数据驱动下的公共决策将大大降低错误决策等带来的直接和间接成本。二是众包模式下的决策。众筹、众包被认为是未来互联网发展趋势之一,它将项目决策权完全下放给公众,让公众全程参与到决策过程中,共享项目利益是众包模式的本质。将这种众筹、众包的“众文化”引入公共治理领域,对于改善公共治理环境有非常重要的作用。
  (二)基于互联网思维提升政府“他治”能力
  政府“他治”能力是为了保证政府职能的有效完成,正确处理政府与市场、社会多个主体间的竞争、合作等关系,强调的是对政府以外主体的协调和资源等的利用,从主体的角度来看,包括政府间主体结构关系、政府与社会结构关系以及政府与市场结构关系等(金太军:《政府创新能力影响因素分析》,《政治学研究》2008年第2期)。我们主要从政府影响力、政府协同力、政府整合力三个方面来分析政府与其他主体间的关系。
  1.政府影响力。影响力是一个交互的过程,涉及公共治理多主体、多环节的交互。构成影响力的基础有两大方面,一是权力性影响力,二是非权力性影响力。过去,政府对其他主体和社会的影响力主要来自于权力性影响力,在互联网思维下,政府要着力提升非权力性影响力,特别是要善于通过互联网的渠道、技术、方法,创新治理理念和业务模式,更好地达到塑造政府形象、引导社会舆论、提供便捷服务的目标。在信息时代,公共服务供给模式由政府主导的单向G2C(Government to Citizen)模式向由公众驱动的双向交互C2G(Citizen to Government)模式过渡。在C2G模式中,公共服务供给的内容、多少、范围可以根据不同年龄、职业、地区、偏好的公众需求进行“按需供给”,提供“个性化定制”服务。这种由公众驱动的C2G模式,能够使公共资源得到更好的配置,促进公共服务的均等化分配。
  2.政府协同力。参与和互动是互联网用户思维最重要的体现,是政府获得公众认可的最佳方式,政府利用互联网思维提升协同力,突出表现在主体目标参与协同性的增强。目标协同强调政府在制定公共服务目标时,要综合协调全社会多个利益诉求,实现各方利益主体的利益最大化。近一两年内出现的公共项目众筹平台开始流行,如在美国的Citizinvestor、Neighbor.ly及IOBY等众筹网站上,政府部门或市民个人可提议公园、泳池或节日等不同规划项目,众筹已经走出了用科技撬动政府、引领社会改革的第一步。这种公共项目众筹模式是政府顶层设计和民间首创精神的结合,往往由一些企业搭建平台,政府或市民、民间团体提议,然后公众集体推动项目,既保证了目标的协同性,同时也为公共福利事业开启了全新的投资源头。
  3.政府整合力。对社会资源的整合度是对政府治理能力的一个重要衡量指标。社会资源是分散在不同主体之间的,政府虽然掌握较为重要的公共社会资源,但随着政府简政放权的加速,越来越多的资源分散在不同的社会组织和公民手中。如何识别并协同优化使用其他政府部门、私人部门、公众所拥有的资源,促成不同主体间的合作与集体行动,就成为政府治理能力现代化的重要目标。以数据资源为例,在信息时代,数据成为推动经济社会发展和组织发展的核心资产和生产要素,个人、企业等作为数据的主要生产者,将拥有越来越多、越来越丰富的数据资产。这些数据如果与政府相关领域业务数据结合起来,对于改善政府决策将起到极大的促进作用。

  (作者单位:天津市信息中心)
  责任编辑 介明菊 
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